Em vários sentidos, o setor ferroviário não é muito diferente de outros da área de infraestrutura, bem representados pela figura de uma rede interligando nós que concentram a atividade econômica. Assim se dá com o transporte de pessoas, cargas, energia, informação, gás e água, por exemplo. Por que, então, fomentar a concorrência nas ferrovias é algo que desafia tanto qualquer governo? A raiz da resposta parece partir do questionamento a essa suposta uniformidade entre setores, e ao tipo de abordagem regulatória que isso tipicamente atrai.
A partir do final dos anos 1970, e com mais intensidade nas duas décadas seguintes, ganhou corpo a insatisfação com o desempenho das empresas ferroviárias em diversos países, refletido em perdas significativas que precisavam ser cobertas pelos contribuintes.
A interpretação de então foi de que a ineficiência dessas empresas, com quadros de pessoal inchados e pouca preocupação com conquistar e satisfazer clientes, resultava de ser um monopólio, em geral, estatal. Assim, para reverter esse quadro seria importante introduzir competição no setor.
Paralelamente, em outros setores de infraestrutura em rede, a regulação também se movia para estimular a competição. Isso era feito aproveitando a privatização para separar verticalmente as empresas e liberar a competição nos segmentos que não tinham características de monopólio natural.
Era o caso de rodovias e aeroportos, em que as empresas responsáveis por operar a infraestrutura são independentes dos transportadores que usam essa infraestrutura. Nestes segmentos a competição é intensa.
Os mecanismos tradicionais de regulação que dão conta dessa abordagem nas chamadas indústrias de rede apostam na concorrência entre agentes do próprio setor como ferramenta de melhoria da qualidade dos serviços e redução dos preços cobrados. Acontece que esse cenário não se afina com o setor de ferrovias, no qual a competição intermodal, e não a intramodal, é aquela que desempenha o papel mais importante na modulação dos preços e demandas do mercado.
Nas ferrovias, segundo a experiência internacional revela, a separação vertical de elos da cadeia econômica, impondo a perda de soluções hierárquicas que se dão no plano interno de empresas verticalizadas, gera problemas de coordenação que largamente superam os supostos ganhos de eficiência alcançados com a competição introduzida.
Isso abre espaço para incompatibilidade técnica entre malhas e sistemas, incremento de custos de transação, litígios, micro gerenciamento, esgotamento da malha nos trechos mais rentáveis (cherry picking) e falta de manutenção da infraestrutura de trilhos.
Daí porque replicar a mesma lógica regulatória nas ferrovias não produz os mesmos resultados alcançados nos setores comparados.
Regular ferrovias com grande enfoque na competição intramodal, excepcionando a lógica privada da gestão concessionária e sobrecarregando seus agentes com medidas de micro regulação, como as que tem se intensificado nos últimos anos, no caso brasileiro, voltando-se a tabelar detalhes da operação ferroviária, acaba por produzir o efeito oposto ao desejado.
A medida não só é incapaz de intensificar a concorrência e, com ela, produzir eficiência econômica, como onera o sistema regulado, restringe a liberdade empresarial, implica maiores tarifas aos usuários, ocasiona menor qualidade dos serviços e, acima de tudo, desequilibra a concorrência intermodal, prejudicando a competitividade das ferrovias frente aos demais modais logísticos.
Nesse sentido, se a intenção é ampliar a eficiência e a participação do setor ferroviário na logística de cargas nacional, por meio da concorrência, o caminho a fazê-lo está em regular as ferrovias de modo que possam competir em condições vantajosas com os demais modais. Isso pode recomendar, caso a caso, não regular, desregular ou mesmo realizar uma criteriosa revisão do estoque regulatório, substituindo o que há por arranjos alternativos que favoreçam o atingimento dos objetivos perseguidos, ao mesmo passo que facilitem a aferição desses resultados pela agência reguladora.
A não imposição de cargas regulatórias que não cumprem as promessas sobre as quais se justificam é, seguramente, a estratégia melhor habilitada a aprimorar o desenvolvimento do setor e seu ambiente negocial, liberando recursos para investimentos produtivos.
Não custa lembrar que a própria lógica sobre a qual se assenta qualquer concessão de serviço público, como é o caso daquelas em curso no setor ferroviário, firma-se a partir da atração do parceiro privado para que ele, com liberdade de meios, imprima sua gestão ao acervo de utilidades públicas que será empregado na prestação do serviço público.
Além disso, devido à natural assimetria informacional entre regulado e agência reguladora, é de melhor domínio dos agentes regulados cuidar de detalhes e contornos operacionais, do que engessar tais medidas em moldes regulatórios estreitos e inflexíveis.
Esse estado de coisas recomenda a necessidade de revisão dos caminhos que a regulação das ferrovias vem seguindo no país. Há muitas abordagens alternativas que permitiriam alcançar melhores resultados, impondo menor custo ao sistema e atraindo menor risco de responsabilização do regulador, como acaba por ocorrer sempre que a regulação se dá de forma demasiadamente intrusiva na gestão do serviço.
À regulação das ferrovias não cumpre ser fardo, mas balança e bússola.
Leonardo Coelho Ribeiro é professor convidado de Direito Administrativo (FGV/RJ – pós-graduação). Autor do livro Regulação das Ferrovias (com Armando Castelar Pinheiro). Mestre em direito público (UERJ). Sócio de LL Advogados.
Fonte: Valor Econômico, 08/02/2018